石家庄开始大胆地进行“户籍突围”后，各地纷纷响应。公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》已于10月1日起实施，户籍改革成为人们关注的焦点。中国的户籍改革到底进行到了什么程度？
户籍制度，人口学称其为“经常性人口登记制度”，是依法搜集、确认、提供本国住户居民的身份、住址、亲属关系等人口基本信息的国家行政制度。大多数媒体目前所说的“户籍制度改革”，其实是“户口迁移制度改革”，主要集中在限制人口迁入城市、尤其是像北京这样的大城市上面。
20多年里，中国户口迁移制度一直在不断改革：
——1980年起，国家出台解决夫妻长期两地分居问题的有关政策，各地、各级、各方面通力合作，数百万家庭幸福团聚；
——1983年起，国家出台鼓励科技人员合理流动的一系列政策，上到博士后科研流动、下到能工巧匠到异地发展，对各地、尤其是对西部地区的经济建设，发挥了巨大的推动作用；
——1984年起，国家出台允许农民及其家属自理口粮进入集镇务工、经商、办服务业的政策，千百万农村剩余劳动力相继进入城镇、转向非农产业，数百座“农民城”迅速崛起；
——1985年起，国家改革暂住制度，不再设上限，一大批暂时无法迁入城镇的人进入城镇生产、生活，谋求发展；
——20世纪90年代中后期，国家在成功实现经济“软着陆”之后，于1997年开始了小城镇户籍制度改革试点，1998年又开始了包括婴儿落户、投亲迁移、投资移民等在内的“四项改革”。
正是有一系列改革的铺垫，才有了今年石家庄等地的进一步改革，才有了社会各界对户籍改革、迁移调控改革的空前关注。
改革开放后，社会对人才流动十分重视，“改革户籍制度”的呼声不断高涨；世纪之交，中国加入WTO的步伐加快，国人对户口迁移制度改革的关注也达到了前所未有的高度。中国加入WTO后，户口迁移制度改革的进展是否能满足社会发展对人口迁移的要求？应该作出什么样的调整？
迁移制度改革至今不能令人满意，其原因主要不在于某一部门、某一机关，而在于中国社会发展的渐进性和不平衡性
不少人对户口迁移调控的改革一直不太满意。造成这种局面，当然首先要寻找户口迁移调控改革本身的原因：这些改革大多是行政措施、内部政策，知悉面小，社会评价较低；举措及配套行为的受益面较小，公众支持度不够……但是，评价20年来的户口迁移调控改革，必须注意到以下客观情况，否则是不够公正的：
第一，限制人口入城具有历史必然性。要保持领土完整和主权独立，就必须首先富国强兵，也就必须先生产后生活，先城市后农村，而城市当然就只希望引进人才、调入人力而不愿意迁入人口。
第二，限制人口入城不是户籍制度本身必需的。计划经济体制下粮食、就业、住房、教育等制度要求限制人口进城，因此，把户籍制度说成是阻碍发展的首要因素、主体力量甚至是亟待改革的旧体制的“核心”，认为只要打破城乡户口界限就可以解决不平等、阻碍发展等一切问题，这种认识本身就是不够公正的。
第三，历史形成的现实需要改变，但无法马上改变。严格限制人口迁入城市的政策已经实行了近半个世纪，过分求快甚至“马上放开”，势必会造成混乱而延续不公平，甚至产生更大的不公平。
第四，公安机关、户政部门在迁移限制中的作用不宜夸大。公安机关只承担审批公民投亲迁移，而计划分配迁移、工作调动迁移、安置处置迁移这些重要的户口迁移因素，分别由计划、人事、劳动、教育、民政等众多部门负责审查。
促进人才流动是户籍制度改革的重要但非惟一的目标，流动是人才运行中的一个而非惟一的环节
中国户口迁移制度的改革，以促进人才流动为出发点，并长期以其为重点。但是，大多数农村居民、农业人口能否平稳地迁入城镇、转向非农产业是决定其是否成功的关键。
从宏观上看，前20年的改革之所以不被人理解，一个重要原因就是单纯立足于“放活人才”这一点上：第一，只要人力不要人口，与计划经济时期的迁移调控没有本质上的区别；第二，主要靠政府、单位单方“吸引”进城或者“鼓励”下乡，仍然是计划经济的分配制度在起作用；第三，主要依靠行政手段争夺人才的改革，不符合市场经济原则，也难于减少腐败和官僚主义；第四，只照顾少数人才而忽视大多数公众的需要，其实是以新的不公平替代旧的不公平……
从微观上讲，流动是人才运行的必要、重要环境，但不是惟一环境，仅靠给城市户口，而不改革人才成长、发现、使用、提升过程中的其他制度，未必吸引来真正的人才，更可能“招来女婿气走儿”：在流动前，人需要公平教育来培养，需要公正考试来发现，教育制度、高考制度不改革，人才难以成长，就无所谓流动；在流动时，层次越高的人才越看重能否发挥作用而不是有无城市户口，层次较低的人才反倒可能挤进城里再也不出去，如此恶性循环，人才不可能按市场经济需要最佳而灵活地配置；在流入后，优厚待遇引进一个人才势必会妨碍同一层次的几个人才、稍低层次的更多人才的成长，等等。
WTO有利于人才流动，户籍改革还应继续为之努力，但WTO更强调公平竞争，户口迁移的改革应向农民等被忽视群体倾斜
加入WTO意味着什么，意味着中国人才运行机制的极大改善：文化教育交流的加强，势必有更多的人能获得更理想的教育，获得更大的选择空间；国际资本和国外人才的涌入，势必刺激中国高素质人才需求的极大增长和成长速度的较大提升。
与之相适应，中国应当改革高考制度，实现人才成长机会上的公平，既为人才流动创造公平竞争的条件，也可以极大减少目前存在的为跨地区高考而作弊、行贿、买卖户口等问题；改变计划经济时期形成的按当地户籍人口布建学校、分配教师、划拨经费的教育投资模式，逐步按学校实有学生人数配置教育资源，彻底解决因地区内“选校”、地区间转学而频繁迁移户口的问题。
同样，中国的户口迁移改革也需要用新的方式来促进人才的流动：注意解决人才领域的“地方保护主义”，切实打破计划经济条件下形成的人才单位所有制、地区所有制、部门所有制；继续支持各单位、各地区、各部门吸引人才，但吸引方式方法必须符合实行市场经济、民主政治、法治社会的社会大环境，而不是单纯地给城市户口。
WTO鼓励交流，但更看重公平。因此，中国社会应当从机会、过程和结果三方面的公平上广泛进行改革，中国户口迁移制度的改革也必须注意这些方面。
至于结果公平方面，我个人认为户口迁移改革今后应当给长期被忽视的农民以更多的关照，使他们能够跟上整个社会实现迁徙自由的步伐。从这点看，放开全国所有镇甚至30万人以下市的迁移限制，打破本县甚至本地级行政区划内常住人口的城乡界限，具有非常重要的意义，而以吸引农民大规模进城来拉动城市消费、刺激城市经济的想法，却有再次利用农民、剥削农民的嫌疑。
加入WTO之后，中国需要尽快实现迁徙自由，但迁徙自由不等于自由迁徙，依法选择的责任可能使人更难进入大城市
首先应当说明的是，迁徙自由是一个法律概念，不是政府不调控、个人“想迁哪儿就迁哪儿”的迁徙自流，也不是要社会提供条件保障公民实现迁徙意愿的自由迁徙。
如果总是从计划经济的旧有制度、现有格局观察分析，你可能认为迁徙自由只能是13亿中国人的美好愿望；如果站在发展的立场上全面观察分析中国社会各方面的改革与建设，我们可以说，迁徙自由在中国不仅是应当的，而且是可行的：
一方面，已经基本完成或正在进行的改革，如物价制度改革、劳动制度改革、干部人事制度改革、住房制度改革、教育制度改革和社会保障制度改革等，无一不趋向“国家依法规范，社会经济调节，个人自主选择”的迁徙自由局面：一方面，个人选择的机会增多、权利增大，但面临的风险和责任也相应增大，难于适应大城市生活的人，自然只能选择生活压力相对较小的中小城市，即使进入大城市的人，也会因为无力应付压力而移居其他城市；另一方面，政府不再需要高额财政补贴帮助人们实现进城愿望、不再需要帮助人们在城市安居乐业，也就不会设置很多障碍阻碍人们进入城市。
另一方面，城市、乡村各方面建设为迁徙自由奠定了基础。随着小城镇大量增加、迅速发展，中等城市规模扩张与效益改造并重，大城市改造结构、完善功能并适当扩张规模，整个城市体系的人口吸纳量极大提升，为更多人迁入城市创造了条件；随着城乡劳动就业、社会保障的逐步统筹，乡村人口的生存环境、发展条件逐步好转，绿色环境、宽敞人居、和谐社区等优势，也使一些人不再盲目向城市迁移，而土地流转、农业的深度开发和集约经营，也会挽留更适宜乡村发展的一些人；随着交通、通讯的发展和弹性工作制、在家工作制、带薪休假等制度的推行，城市的人口迁移压力逐步均衡，千军万马过独木桥齐集大城市的局面应能够避免。
迁徙自由并不是一些人所担心的迁移控制“一旦放开”，而是需要一个从立法到执法的较长期过程，国家和社会完全有时间制定规范、形成机制，单位和个人也完全有时间转变观念、提升能力，对迁徙自由会造成城市混乱甚至动荡的担心，是不必要的。
中国要尽快实现迁徙自由，必须以配套、同步、渐进的迁移改革来平滑实现：户口迁移调控是为社会各方面的改革与发展服务的，它必须也只能随社会各方面的改革而配套改革，不宜也无法独自改革、单兵冒进；迁徙自由依赖于城乡各个方面的改革与建设，因而必须也只能与整个社会经济、文化、社会发展的速度与水平同步，既不能拖后腿，也不能冒进。迁移制度改革不仅直接关系千家万户的生活、生产，也长期而深刻影响各地区、各城市甚至各单位的稳定与发展，因而，社会变革与发展的平滑性，是我们应当考虑和必须保证的。（中国人民公安大学治安系副教授 王太元）
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