借鉴德国经验完善我国环境许可制度

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来源: 中国环境报 作者: 编辑:常青 2017-10-09 15:46:51

  ??当前,我国处在经历了工业化和城市化后的法治社会内生时期和现代环境保护政策内生时期,因此更能理解现代法治和现代环境治理的内在逻辑。而只有认清这个背景与逻辑,环境保护的合理性、可实施性与可操作性才能得到更有力的支撑。尽管我国一些专项环境法律法规有对环境监管的规定,但对核心的环境监管制度——环境许可制度提及的内容比较简单。建立完善环境许可制度是我国生态文明建设迫切需要解决的问题之一。

  中国应选择哪种环境许可制度?

  环境许可制度实质上是对资源环境使用的自由权利边界的重新界定,同时赋予行政机关审批权为保障。环境许可制度主要有两个发展趋势:一是对污染排放的综合管理,另一个是基于环境要素的统一监管。综合排污许可与单一的环境要素许可相比,优点是可避免污染在环境要素间转移的风险。

  单从环境保护的角度看,综合排污许可是一种大趋势,但德国两次以环境综合许可理念为核心的环境法实质性法典编纂都受挫,也说明了此理念受到很大阻力。其实,工业设施污染影响综合许可和基于传统制度将环保利益嵌入进去的综合专业许可(如综合水事许可)各有利弊。工业设施污染影响综合许可更多从对空气污染防治原理出发,其法律结构相对较新,从污染影响角度整体考虑有利于环境保护的利益。而基于传统经济管理模式的专项环境许可,更能基于传统的行政与专业基础,有利于专项环境管理。

  例如,在德国,水污染排放许可需要两个步骤:一是根据先进技术水准制订的污水排放标准,但达标并不一定就批准排放;二是根据中长期水管理规划中所确定的目标,许可机关有行政自由裁量权。德国采用的是综合水事许可,只要对水体有影响,不管是水量、水质还是水生态,都在一个许可体系内。而在中国,需要取水、采砂、排污、建设项目等多个许可。

  当前,笔者认为,制订统一的综合排放许可制度尚不可行,建议以针对不同环境要素的更细分的专项许可制度为基础,然后再进行协调和系统化,防止污染在不同环境要素之间影响转移。

  完善环境许可制度需完善环境标准制度

  在中国,环境许可制度通常是通过个案的环境影响评价审批来替代,其原因之一是环境标准制度尚需完善。为促进个人的法律安全性和行政机关的行政效率,超越个案裁定,建议从我国经济发展和环境保护的系统定位来科学制订完善环境技术标准。环境标准制度需要科学权威和法治权威相结合,主要包括污染物排放标准、环境质量标准以及环境监测方法标准三大系统。

  环境许可制度中的工业污染物排放许可主要以污染物排放标准为合法性的判断依据。为完善污染物排放标准,我国当前主要面临两个重要任务:一是进一步更新和内化标准,即在借鉴西方发达国家的科技标准时需要吸收内化和创新发展;二是标准系统化,在效力方面,应将相应标准作为各专项环境法律法规的附则,提高标准的知识权威,同时注重多个环境标准的体系化。

  制订排放标准首先要确定采用何种水平的环境政策,排放标准不只是科学性判断,同时还有价值性判断:如果采用最佳可行技术,相对来说就更为严格,会对行业有一定的冲击;而采用一般认可技术,则环境保护力度相对较弱,其中的风险预防原则还不能得到有力的制度支撑。此外,还要对“基于技术的排放标准”进行区分。基于最佳可行技术的污染控制技术主要是针对排放,而对生产技术及治污设施建造和运营方面的规定,可以依照一般认可技术。而且,即使是排放标准也不是都采用最佳可行技术,还要考虑对整体环境的影响力和生产的经济性。比如,在德国的污水排放标准中,有的附件针对的行业也有采用一般认可技术的。环境技术标准已经不再单纯是环境管理下的话语,同时还对各国经济发展和技术创新有协同促进。所以,最佳可行技术应该是发展的主方向,而我国正在普遍采用的“可行技术”这个概念有些模糊,定位不准,不利于发挥环保与技术创新的协同效应。

  借鉴德国环境治理经验完善环境许可制度

  从德国环境治理的历史经验看,环境许可制度是随着环境治理理念的发展与转型而不断严格的。在德国,环境监管与治理的发展实践走过了环境影响监管、污染物排放监管和环境质量达标这3个发展阶段。

  在德国,环境保护法最初是源自环境影响监管,是为了保护私人健康和财产权利不受侵犯。到了20世纪七八十年代,在传统的环境影响监管基础上,基于污染物排放的监管越来越受到重视,从先进技术水准(最佳可行技术)出发的污染源治理,在水事和空气监管上制订了一系列规范。德国环境治理以2000年欧盟的《水框架指令》颁布为标志,走向了实施环境质量达标制度之路,以改善和达到优良环境质量为目标,从保护与使用的短期平衡发展到长期使用和保护间的平衡,不仅采取预防和修复,还要求采取积极措施改良和达标。在此阶段,环境许可制度变得更加严格,原先的环境质量标准限值相对较为简单,主要是考虑以人身健康和财产损失为评估对象,而现在要考虑到生态系统整体的相互因素。同时,环境管理发展趋势不断推进,从污染末端向污染源治理,再向绿色生产技术引导,甚至向规划和政策制订的全方位的可持续发展指标推进。在环境质量达标理念下的环境监管制度中,地方行政主体不再是被动行政监管行为,而是需要环境质量改善、达标治理规划和环境修复措施等积极作为。

  在环境治理与环境许可制度的发展过程中,对环境信息也提出了更高要求。不仅要认识到环境污染的具体侵害途径,还要向排放和生产过程的源头,以及向化学品的物质监管推进。不仅要掌握对主要环境要素的污染作用路径,还要理解自然生态中的系统关系。在这个过程中,信息分析与共享起着重要作用。这同样体现在最佳可行技术系统上,它实质是国家间、政府、社会、企业和科技界有关经济、科技和社会发展的信息交流机制,是对当前社会经济及环境状况整体发展达成的一种共识。

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